¿Qué problemas deberían resolverse cuando el tercer lote de APP comience a desarrollar APP en China?
La responsabilidad principal del Ministerio de Finanzas es administrar los fondos financieros nacionales. El punto de partida es controlar estrictamente la calidad de los proyectos de APP y evitar que los gobiernos locales incluyan proyectos de APP falsos en herramientas para resolver los problemas de deuda local. La primera responsabilidad de la Comisión Nacional de Desarrollo y Reforma es la gestión macroeconómica, y la máxima prioridad en la situación actual es "estabilizar el crecimiento". Esto ha provocado que la Comisión Nacional de Desarrollo y Reforma preste más atención al número y escala de los proyectos de APP y promueva el uso a gran escala de APP en los campos de infraestructura y servicios públicos.
2. El sistema legal de nivel superior de APP no se ha establecido y las leyes de nivel inferior entran en conflicto.
Bajo la guía del sistema marco de "normas legales + políticas de apoyo + directrices operativas", se han introducido intensamente políticas relacionadas con las APP y el sistema de políticas se ha mejorado gradualmente, proporcionando la orientación correspondiente para la operación. e implementación de APP. Desafortunadamente, aún no se ha introducido una legislación autorizada sobre APP y la mayoría de las regulaciones existentes son regulaciones departamentales de nivel inferior, insuficientemente legales y contradictorias. En resumen, la situación actual del sistema de políticas de APP de mi país es que el sistema legal de nivel superior no se ha establecido y las leyes de nivel inferior entran en conflicto repetidamente.
Entonces, en cuanto al tema de la legislación de APP, por un lado, debemos resolver disputas y unificar la legislación. Aclarar legalmente los partidos reguladores y las instituciones participantes de las APP, coordinar y mejorar el trabajo legislativo e introducir de manera uniforme la legislación de APP en el futuro. También agiliza la división del trabajo entre los departamentos funcionales, forma una propiedad de gestión unificada y clara entre los gobiernos central y local, y aclara eficazmente las responsabilidades y obligaciones, lo que favorece el avance y la gestión del proyecto y evita disputas y conflictos. Por otro lado, llenar los espacios en blanco y mejorar la legislación sobre APP. En cuanto a los puntos ciegos legales de las APP, como la tierra, los impuestos, la auditoría y otras cuestiones, se debe prestar atención oportuna para mejorarlos y complementarlos para evitar disputas.
3. Falta crédito del gobierno local, el conocimiento de los contratos es débil y el capital social está preocupado.
En el contexto de un fuerte aumento de la presión financiera local y una reducción de los canales de financiación, muchos gobiernos locales sólo utilizan el modelo de APP sólo como una nueva herramienta de financiación. El propósito de promover vigorosamente el modelo de APP es reemplazar la plataforma de financiamiento local original y tratar de apalancar el capital social con deuda. El concepto de "disfrutar de los beneficios y asumir los riesgos" no se ha explicado correctamente.
En primer lugar, el riesgo de cambios de política. Al formular nuevas políticas, algunos gobiernos locales pueden no considerar los intereses del capital social y formular arbitrariamente nuevas políticas o cambiar las políticas originales. Por ejemplo, después de que el proyecto de APP del Estadio Nido de Pájaro de Beijing entre en funcionamiento, según el contrato, los inversores podrán recaudar ingresos por entradas a través de operaciones posteriores al partido. Sin embargo, teniendo en cuenta la naturaleza de bienestar público del Nido de Pájaro, los inversores no pueden seguir operando según lo acordado. Por lo tanto, un año después de la introducción oficial de las operaciones posteriores al juego, la reforma accionarial de Bird's Nest obligó al Grupo CITIC a renunciar a su franquicia de 30 años y obtener el estatus de accionista permanente, lo que llevó a la quiebra de ambas partes.
En segundo lugar, el gobierno asumirá los riesgos. Para promover la cooperación, algunos gobiernos locales harán garantías poco realistas o promesas difíciles de cumplir al capital social en la etapa inicial, lo que resultará en una contracción o incumplimiento durante el período de cooperación. Por ejemplo, Huijin China (Changchun) Wastewater Treatment Co., Ltd., con inversión de Changchun Municipal Government Credit Drainage Company y Huijin Company, fue responsable de la construcción y operación de la planta de tratamiento de aguas residuales de los suburbios del norte de Changchun durante 20 años. En el período posterior, la empresa de drenaje comenzó a incumplir las tarifas de tratamiento de aguas residuales, lo que provocó que la planta de tratamiento de aguas residuales se cerrara y las aguas residuales se descargaran directamente en el río Songhua después de que fracasaran repetidas negociaciones.
El tercero es el riesgo de un cambio de gobierno. Debido al largo ciclo de los proyectos de APP, el período de operación del proyecto suele ser de 20 a 30 años. En algunos gobiernos locales, el equipo de liderazgo o los cambios en el equipo de liderazgo son inconsistentes con las políticas gubernamentales anteriores, o incluso no se reconocen. “Los nuevos funcionarios no compran viejos puntajes”, el nuevo equipo de liderazgo cambia sus políticas, los gobiernos antiguo y nuevo tienen actitudes diferentes hacia el modelo de APP, diferentes métodos de supervisión y el incumplimiento de los acuerdos de cooperación. Todo esto convierte a los capitalistas sociales a menudo en. una pérdida en cuanto a qué hacer y muy pasivo.
En respuesta al problema de los sobregiros de crédito de los gobiernos locales en el pasado, "el contrato es sólo una hoja de papel y puede modificarse en cualquier momento después de la firma", lo que generó los "tres temores" de Capital social participante en APP (miedo a las trampas, miedo al incumplimiento del contrato, miedo a la repetición). Por lo tanto, los departamentos gubernamentales posteriores deben cambiar su mentalidad, mejorar el conocimiento de los contratos, adherirse al concepto de cooperación de "intereses * *, riesgos * * *" y cumplir los acuerdos contractuales.
4. No existen reformas de apoyo ni construcción de sistemas, y el capital social es muy pasivo a la hora de participar en las operaciones.
La innovación del mecanismo de las APP se refleja en "hacer que el mercado desempeñe un papel decisivo en la asignación de recursos" y "dar pleno juego al papel del gobierno", que es también el significado apropiado de profundizar la reforma a nivel esta etapa. Como modelo de gestión de la oferta orientado al mercado, el modelo de APP puede romper con el monopolio del mercado, liberalizar el acceso al mercado y convertir a las entidades del mercado en la fuerza principal en el suministro de infraestructura y servicios públicos, mejorando así la calidad y eficiencia de la infraestructura y los servicios públicos. Por lo tanto, las APP no son sólo una nueva opción de mecanismo de financiación, sino también una opción estratégica. Las APP deben pasar de la perspectiva de la financiación a la innovación de los modelos de gestión, y luego de la innovación de los modelos de gestión al nivel de reformas integrales y profundas.
El ideal es hermoso, pero la realidad es cruel. China se encuentra ahora en un período experimental de profundización de las reformas, y aún no se han implementado reformas de apoyo ni construcción de sistemas, lo que hace que el funcionamiento del capital social sea muy pasivo y difícil.
El PPP es una reforma importante y un proceso de innovación continua, que incluye innovación teórica, innovación de gobernanza, innovación de sistemas, innovación de modelos, etc. Es necesario avanzar en la reforma paso a paso, profundizarla, garantizar que las reformas de apoyo se promuevan simultáneamente, mejorar el mecanismo de subsidio financiero y proteger los derechos e intereses legítimos del capital social.
5. La política de tierras para proyectos de APP no está clara y es difícil obtener terrenos para proyectos.
La política de uso de suelo del proyecto no está clara. ¿Cómo debe una empresa de proyecto APP obtener los derechos de uso de suelo para el proyecto? ¿Cómo garantizar que el capital social que ha obtenido los derechos de franquicia del proyecto también pueda obtener los derechos de uso de la tierra del proyecto mediante licitación, subasta y cotización? Se desconocen las respuestas a estas preguntas.
Actualmente existen cuatro formas de adquirir terrenos para proyectos: adjudicación, cesión, arrendamiento e inversión o participación a precio fijo. Según el artículo 54 de la Ley de Gestión de Tierras de la República Popular China, los terrenos para infraestructura urbana y los terrenos de bienestar público se pueden obtener mediante asignación con la aprobación del gobierno popular a nivel de condado o superior. Sin embargo, las operaciones y la comprensión no son uniformes en todos los lugares. Por ejemplo, una ciudad opera dos proyectos de APP al mismo tiempo, uno es un proyecto de suministro de agua potable y el otro es un proyecto de tratamiento de aguas residuales, los cuales se completan mediante licitación pública. Desde la perspectiva de la naturaleza del capital social, la primera es una empresa conjunta chino-extranjera y la segunda es una empresa de propiedad totalmente extranjera. El "Acuerdo de Franquicia" firmado entre el gobierno y el capital social estipula que "La Parte A garantizará que la autoridad de gestión de la tierra firme un "Contrato de Asignación de Derechos de Uso de la Tierra" con la empresa del proyecto antes de la fecha de entrada en vigor para garantizar que la empresa del proyecto obtenga la tierra. derechos de uso a través de la asignación durante todo el período de la franquicia Los derechos de uso de la tierra del sitio del proyecto, y el derecho a usar legal y exclusivamente el sitio del proyecto para el propósito del proyecto, como lo demuestra la obtención del certificado de derecho de uso de la tierra. Se pensó que bajo esta protección la empresa del proyecto podría esperar tranquilamente el certificado de derecho de uso del suelo, pero el resultado no fue satisfactorio. Después de una larga espera de 10 años, la empresa del proyecto de tratamiento de aguas residuales finalmente obtuvo el certificado de derecho de uso del suelo, pero la empresa del proyecto de suministro de agua no logró obtenerlo. En este sentido, el departamento de gestión territorial de la ciudad respondió: "Si se determina que el objeto del terreno del proyecto es una empresa de propiedad estatal y opera sin fines de lucro, su terreno puede asignarse para el suministro de terreno previa aprobación; si Se determina que el objeto del terreno del proyecto es una unidad de franquicia con inversión extranjera. Según las regulaciones, los procedimientos de uso de la tierra pueden manejarse mediante transferencia de tierras o arrendamiento de tierras. "Sin embargo, los departamentos pertinentes no pueden dar una razón por la cual el proyecto de tratamiento de aguas residuales puede obtenerse. el certificado de derecho de uso de suelo.
Además, la transferencia de derechos de uso de la tierra es un método que el gobierno está más dispuesto a ver, pero todavía hay algunas dudas. Si se determina mediante negociación que el gobierno transferirá los derechos de uso de la tierra al capital social dentro de un cierto período de tiempo, generalmente existen dos métodos: transferencia del acuerdo y licitación, subasta y cotización, pero la transferencia del acuerdo tiene claras restricciones de procedimiento. Según el artículo 3 del "Reglamento sobre la transferencia de derechos de uso de tierras de propiedad estatal mediante acuerdo", además de las disposiciones de las leyes, reglamentos y normas, los derechos de uso de tierras de propiedad estatal pueden transferirse mediante acuerdo. La transferencia del acuerdo es un método de transferencia estrictamente controlado con los requisitos previos correspondientes. Incluso si se cumplen los requisitos previos para la transferencia por acuerdo, el terreno no puede transferirse mediante un acuerdo uno a uno, porque según el artículo 9 del reglamento: (incluso si el terreno se transfiere por acuerdo, si el plan de suministro de tierras se anuncia), hay más de dos intenciones para la misma parcela de tierra. Para los usuarios de la tierra, los departamentos administrativos de tierras y recursos de los gobiernos populares municipales y del condado transferirán los derechos de uso de la tierra mediante licitación y realizarán subastas o listados de acuerdo. con las normas sobre la transferencia de derechos de uso de tierras de propiedad estatal mediante licitación, subasta y cotización. Si se adopta el método de licitación, subasta y cotización, además de pagar la correspondiente tasa de transferencia de tierras y aumentar la inversión de capital social, también existen algunas preocupaciones. La licitación de derechos de franquicia y la licitación, subasta y subasta de derechos de uso de la tierra del proyecto son dos procesos independientes. No hay garantía de que el capital social que ha obtenido los derechos de franquicia del proyecto pueda competir por los derechos de uso de la tierra al mismo tiempo, lo que aumenta los derechos de uso de la tierra. incertidumbre del proyecto.
Además, también existen diferencias en las políticas de uso de la tierra en diferentes regiones e industrias de proyectos de APP. Beijing, Sichuan, Henan y otros lugares han emitido políticas relevantes de uso de la tierra para guiar el uso de la tierra para proyectos de APP. Los departamentos relevantes han introducido métodos de suministro de tierra para proyectos de APP en industrias como el transporte ferroviario, los servicios de cuidado de personas mayores y las industrias culturales. en general no son sistemáticos ni dispersos. Por lo tanto, la vacante del Ministerio de Tierras y Recursos debe cubrirse lo antes posible, desempeñar un papel activo, formular una política completa de uso de la tierra para el proyecto de APP y aclarar el uso de la tierra del proyecto de APP.
6. Los proyectos de APP tienen bajos retornos y falta de motivación para la inversión financiera en capital social.
Los proyectos de APP son en su mayoría proyectos de baja rentabilidad, con rendimientos que generalmente oscilan entre el 6% y el 8%. En el caso del capital social, en comparación con la enorme inversión inicial, los rendimientos son bajos y no lo suficientemente atractivos. ?
En términos generales, el capital busca ganancias y guiará el flujo de fondos hacia áreas rentables. En esta etapa, la tasa de rendimiento de los proyectos de APP es baja, por lo que, naturalmente, es difícil ganarse el favor del capital social.
En respuesta a este problema, por un lado, el capital social debe ser claramente consciente del hecho de que los proyectos de APP son en su mayoría proyectos de baja rentabilidad y estimar razonablemente los retornos del proyecto, por otro lado, el gobierno debe; también cambiar su forma de pensar y tratar el capital social de manera justa, para garantizar la calidad del proyecto; al mismo tiempo, los beneficios del proyecto deben aumentarse mediante el desarrollo general según corresponda;
7. Los instrumentos y mercados financieros son imperfectos y los canales de financiación no son fluidos.
Los proyectos de APP requieren una gran cantidad de fondos y un ciclo largo, lo que supone una gran prueba para la capacidad de financiación del capital social. Las dificultades de financiación siguen siendo un factor clave que obstaculiza el desarrollo de las APP.
En primer lugar, debido al largo plazo de los proyectos de APP, generalmente de 20 a 30 años, la parte del proyecto necesita una financiación estable y a largo plazo. Sin embargo, dada la incertidumbre y la liquidez, la institución financiera promedio dudará en participar en todo el proceso y querrá participar sólo en una parte. Este es el conflicto entre la parte del proyecto y el financiador. Las emisiones "cortas" y "largas" deben considerar la liquidez.
En segundo lugar, el método de financiación es relativamente único. Los proyectos de APP existentes se financian principalmente con deuda y la financiación con capital es relativamente insuficiente.
Los préstamos comerciales tradicionales son el principal método de financiación de la deuda, y los préstamos para proyectos comúnmente utilizados en proyectos de APP internacionales no se han utilizado en su totalidad. Hay muchas razones: 1. En la actualidad, mi país aún no ha establecido un sistema de servicios financieros para la financiación de proyectos, y es difícil conseguir préstamos bancarios garantizados con ingresos y activos futuros del proyecto. Aunque la Comisión Reguladora Bancaria de China ha publicado las "Directrices de financiación de proyectos", en la práctica, los métodos de financiación de proyectos que estén garantizados por los ingresos y activos futuros del proyecto son raros. 2. Las instituciones financieras no están dispuestas a asumir riesgos, pero todavía están acostumbradas a obtener diferenciales de intereses y carecen de motivación para innovar. Además, cuestiones como el diseño de la estructura de capital y la salida de capital no se han resuelto, lo que ha dado lugar al uso de financiación de capital en el proceso de financiación. Un método de financiación único de este tipo da como resultado una cantidad de financiación muy limitada, lo que es una gota de agua en comparación con la enorme inversión en proyectos de APP. Al mismo tiempo, el financiamiento indirecto dominado por el crédito comercial tiene altas tasas de interés y ciclos cortos, lo que dificulta la adaptación a los bajos rendimientos y los ciclos largos de la mayoría de los proyectos de APP.
Finalmente, el crédito hipotecario es insuficiente. A medida que los saldos bancarios y los índices de préstamos morosos se han disparado en los últimos años, los bancos comerciales se han vuelto más cautelosos en el proceso de oferta de crédito. Hasta ahora, los procesos de préstamo, los estándares de evaluación y los requisitos de garantía de los bancos comerciales para proyectos de APP no son diferentes de los préstamos tradicionales, pero son más estrictos. Sin embargo, es difícil para los proyectos de APP cumplir con los requisitos: en primer lugar, la propiedad de los activos no está clara y, en general, se cree que sólo existen derechos de gestión pero no de propiedad, en segundo lugar, la empresa del proyecto sólo tiene derecho a utilizar el proyecto; la tierra y los derechos de uso sólo pueden hipotecarse con el consentimiento del gobierno tercero. En tercer lugar, muchos proyectos de APP están en construcción y hay escasez de activos existentes, lo que dificulta cumplir con los requisitos hipotecarios de los bancos comerciales, lo que hace que los originalmente El difícil camino de la financiación se vuelve aún más tortuoso.
En vista de los factores anteriores, las instituciones financieras desconfían de participar en proyectos de APP y son cautelosas a la hora de participar en proyectos de APP, lo que genera una enorme brecha de financiación para los proyectos de APP y dificulta su implementación.
En base a esto, se recomienda mejorar el mercado de financiamiento de APP, atraer e integrar activamente recursos financieros, incluidos bancos, valores, seguros, fideicomisos y fondos de seguridad social, y construir una red multinivel que cubra el capital. inversión, crédito, garantías, seguros, etc. Mercado de financiación PPP.
8. La supervisión de proyectos de APP está relativamente rezagada, lo que genera frecuentes peligros y problemas ocultos.
En la nueva ronda de auge de las APP, las APP están creciendo a un ritmo sin precedentes. Sin embargo, la conciencia regulatoria es débil, algunos problemas prácticos están surgiendo gradualmente y el desarrollo de las APP ha caído en un período de cuello de botella.
Los problemas se manifiestan principalmente en los siguientes tres aspectos: primero, los gobiernos locales no tienen suficiente conciencia de la supervisión y se centran en la financiación pero no en la gestión. De hecho, los proyectos de APP pueden aliviar las presiones financieras locales mediante la introducción de capital social, pero el punto de partida de mejorar la calidad y la eficiencia de la infraestructura y los servicios públicos casi se ha olvidado, lo que ha llevado a parte del capital social a utilizar lagunas regulatorias para empaquetar proyectos existentes y defraudar subsidios financieros. desviarse seriamente de la intención original de los proyectos APP. En segundo lugar, los proyectos de APP involucran departamentos como administración municipal, transporte, finanzas y desarrollo y reforma. Cada departamento requiere capital social para pasar por el proceso de aprobación, lo que genera un problema de "aprobación duplicada", lo que resulta en un largo ciclo de toma de decisiones para las APP. aprobación de proyectos y altos costos de tiempo. Además, una vez aprobado el proyecto, es difícil ajustar el plan de implementación del proyecto de APP de manera oportuna de acuerdo con los cambios en los factores externos, lo que afecta el avance del proyecto de APP. Por ejemplo, la Planta de Agua No. 10 de Beijing, el primer proyecto de instalación municipal de suministro de agua en Beijing que adoptó el modelo BOT de licitación internacional, tardó 16 años en completarse debido a largos ciclos de revisión, largas demoras y muchas variables. No sólo no mejoró la eficiencia, sino que de hecho aumentó los costos para el gobierno y las empresas. En tercer lugar, falta un sistema de evaluación del desempeño. Los objetivos de los proyectos de APP son principalmente infraestructuras y servicios públicos, de cara al público. Por lo tanto, sólo incorporando la opinión pública en la evaluación del desempeño se podrán reflejar más plenamente los beneficios del proyecto. Pero en la práctica falta supervisión pública y la evaluación del desempeño sigue siendo una mera formalidad.
En vista de los tres problemas anteriores en la supervisión de APP, se recomienda primero aclarar el departamento competente de proyectos de APP, comprender correcta y exhaustivamente las APP, fortalecer la conciencia de supervisión y agilizar el proceso de operación del proyecto; en segundo lugar, establecer un mecanismo de proceso de aprobación de proyectos de APP, implementar la aprobación conjunta en los procedimientos iniciales, mejorar la eficiencia de la aprobación y simplificar los procedimientos operativos;
Finalmente, agregar indicadores de evaluación pública en el proceso de evaluación del desempeño para instar al capital social a mejorar la calidad y eficiencia del servicio.
9. Faltan talentos profesionales y agencias de servicios intermediarios, y el nivel de diseño de los planes de APP es bajo.
Aunque PPP tiene una historia de más de 20 años en China, sus primeras operaciones han sido desordenadas y carecían de una guía operativa sistemática. Después de la Tercera Sesión Plenaria del XVIII Comité Central del PCCh, el apoyo estatal ha aumentado significativamente, se han introducido sucesivamente políticas y regulaciones y los procedimientos operativos se han estandarizado cada vez más. Sin embargo, considerando la amplia gama de proyectos de APP y la complejidad de su implementación, todo el ciclo de vida de una APP requiere muchos documentos básicos, incluidos planes de implementación, informes de evaluación de la relación calidad-precio, informes de demostración de asequibilidad financiera, documentos de revisión de calificaciones, documentos de adquisiciones y documentos de respuesta, documentos de revisión, documentos de negociación, contratos de proyectos, etc. , lo que requiere que los profesionales hayan acumulado conocimientos profesionales en economía, contabilidad, finanzas, ingeniería y otros aspectos.