Primera parte del fortalecimiento de la gestión colectiva de tierras rurales: estandarizar la transferencia de tierras colectivas de construcción
1. Situación actual de la gestión colectiva de suelos de construcción
El uso de suelos colectivos de construcción está estipulado en la Ley de Ordenación del Territorio, la Ley de Seguridad y la Ley de Derechos de Propiedad. Según lo dispuesto en los artículos 60, 61 y 62 de la "Ley de ordenación territorial", los terrenos de construcción colectiva sólo pueden utilizarse directamente en tres circunstancias: en primer lugar, las organizaciones económicas colectivas de agricultores "toman la forma de derechos de uso de la tierra". empresas o crear empresas conjuntamente con otras unidades e individuos"; el segundo se utilizará para "la construcción de instalaciones públicas y empresas de bienestar público en ciudades y aldeas"; el tercero se utilizará para "construir casas para los aldeanos rurales". La ley prohíbe el uso de terrenos de construcción colectiva excepto en las tres situaciones anteriores. En cuanto a la transferencia de tierras colectivas, el artículo 63 de la Ley de Ordenación de Tierras establece disposiciones obligatorias: "Los derechos de uso de la tierra propiedad de colectivos de agricultores no se transferirán, transferirán ni arrendarán para construcciones no agrícolas; pero deben cumplir con el plan general de uso de la tierra y de acuerdo con la ley. Las empresas que hayan obtenido terrenos para la construcción no transferirán sus derechos de uso de la tierra de acuerdo con la ley debido a quiebras, fusiones, etc. La Ley de Derechos de Propiedad estipula la situación de la transferencia de terrenos de construcción colectiva: "Los derechos de uso de terrenos de construcción de las empresas municipales no se hipotecarán por separado. "Si las fábricas y otros edificios de las empresas municipales están hipotecados, los derechos de uso de terrenos de construcción dentro de sus límites. También quedarán hipotecadas las superficies ocupadas." Salvo los dos supuestos anteriores previstos por la ley, no se enajenarán terrenos de construcción colectiva. La razón por la cual el cuerpo legislativo ha adoptado regulaciones tan estrictas es, en primer lugar, para proteger los valiosos recursos de tierras de mi país, especialmente los recursos de tierras cultivadas; por otro lado, también le preocupa que la gran cantidad de tierras de construcción colectiva que ingresan al mercado altere el mercado; el orden normal del mercado del suelo y afectar a la promoción del sistema de uso remunerado.
Sin embargo, en la práctica, la exploración de la cesión de terrenos para la construcción colectiva nunca se ha detenido. Desde el establecimiento del Ministerio de Tierras y Recursos, ha implementado concienzudamente el espíritu del XV Congreso Nacional y la Conferencia Central de Trabajo Rural, y ha otorgado gran importancia a la transferencia de tierras rurales de construcción colectiva. De 1999 a 2000, se organizaron proyectos piloto para la transferencia de terrenos de construcción colectiva en Wuhu, Suzhou y Huzhou. Posteriormente, se concentraron esfuerzos para llevar a cabo la transferencia de terrenos de construcción colectiva rural en Henan, Zhejiang, Shanghai, Jiangsu, Guangdong y otras provincias y ciudades. En 2001 y 2002, se llevaron a cabo en Suzhou, Anyang y Huzhou tres simposios de innovación de sistemas territoriales con el tema de la transferencia de tierras de construcción colectiva, en los que se llevaron a cabo investigaciones en profundidad y resúmenes sobre la gestión y la construcción de sistemas de gestión y sistemas de transferencia de tierras de construcción colectiva. construcción en teoría y práctica. El Comité Central del Partido y el Consejo de Estado también tienen políticas y regulaciones sobre la transferencia de terrenos de construcción colectiva. En 2003, las "Opiniones del Comité Central y del Consejo Estatal sobre cómo hacer un buen trabajo en el trabajo agrícola y rural" (Zhongfa [2003] No. 3) afirmaban claramente: "Es necesario resolver razonablemente los problemas de entrada a las ciudades a través de la transferencia de terrenos de construcción colectiva, la reposición de terrenos y el pago a plazos de las tarifas de transferencia de terrenos. El "Aviso de la Oficina General del Consejo Estatal sobre la implementación de las opiniones del Comité Central y del Consejo Estatal sobre la realización de un buen trabajo en el sector agrícola y rural". Asuntos" (Guoban Han [2003] No. 15) establece claramente que el Ministerio de Tierras y Recursos trabajará conjuntamente con la Oficina de Asuntos Legislativos del Consejo de Estado y otros departamentos pertinentes para formular las "Medidas para la gestión de la transferencia de bienes colectivos". Terreno de Construcción”. En 2004, la "Decisión del Consejo de Estado sobre la profundización de la reforma y la estricta gestión de la tierra" (Guofa [2004] Nº 28) estipuló claramente que los derechos de uso de tierras de construcción de propiedad colectiva de agricultores en aldeas, ciudades comerciales y ciudades organizadas pueden ser transferido de conformidad con la ley, siempre que cumpla con el plan.
En los últimos años, el Comité Central del Partido y el Consejo de Estado han emitido sucesivamente documentos de política sobre una gestión estricta de la tierra y el fortalecimiento de la regulación de la tierra, que han promovido eficazmente que varias regiones y departamentos implementen el concepto de desarrollo científico e implementen decididamente políticas de macrocontrol. Sin embargo, en algunos lugares todavía existen problemas como las violaciones de las leyes y políticas de gestión de tierras de construcción colectiva rural, la conversión de tierras agrícolas en tierras de construcción y la aprobación ilegal de tierras de construcción, y se están extendiendo. Según datos de fotografías satelitales a lo largo de los años, se estima que más del 95% de los terrenos de construcción que se añaden cada año pertenecen a terrenos agrícolas colectivos rurales. De 1997 a 2006, el aumento medio anual de aldeas en todo el país fue de 910.000 acres, lo que representa el 15% del total de terrenos de nueva construcción. Además, han surgido algunos problemas nuevos en la gestión de tierras de construcción colectiva rural. Los temas de concesión ilegal de tierras y otras actividades ilegales de tierras se han extendido desde los gobiernos a nivel de prefectura (ciudad) hasta los gobiernos de condado, municipio y ciudad e incluso organizaciones de base de las aldeas.
2. Exploración práctica de la transferencia de terrenos de construcción colectiva
Teóricamente, la propiedad debería ser igual, pero la ley actual en realidad hace una distinción desigual entre terrenos de propiedad estatal y terrenos colectivos: terrenos de propiedad estatal Los terrenos de construcción pueden transferirse de acuerdo con la ley, y los terrenos de construcción colectiva no pueden transferirse excepto en circunstancias especiales. Esta es en realidad la encarnación de las ideas de "propiedad estatal por encima de todo" y "propiedad estatal por encima de todo" en el sistema de suministro de tierras en la era de la economía planificada. Con el desarrollo de la economía y la sociedad, el sistema legal que restringe estrictamente la transferencia de terrenos de construcción colectiva ya no se ha adaptado a las necesidades de la situación. A través del trabajo piloto sobre la transferencia de terrenos de construcción colectiva llevado a cabo por el Ministerio de Tierras y Recursos, varias localidades han acumulado cierta experiencia en la transferencia de terrenos de construcción colectiva.
(1) Características de la cesión de suelo de construcción colectiva
En la actualidad, la cesión de suelo de construcción colectiva muestra las siguientes características:
(1) La cesión de suelo de construcción colectiva de forma amplia existe; se ha convertido en una parte importante de las actividades sociales y económicas. En los últimos años, con el desarrollo social y económico de las zonas rurales, especialmente el ajuste estructural de las empresas municipales, se ha transferido una gran cantidad de terrenos de construcción colectiva.
La encuesta muestra que tanto en las zonas económicamente desarrolladas como en las subdesarrolladas, las transferencias colectivas de terrenos para la construcción existen en grandes cantidades y desempeñan un papel muy importante en las actividades sociales y económicas en varios lugares. En provincias y ciudades como Zhejiang, Shanghai, Jiangsu y Guangdong, un gran número de transferencias colectivas de terrenos para la construcción se producen durante los procesos de fusión, reestructuración, reorganización y empresas conjuntas de empresas de municipios y aldeas.
(2) Existen diversas formas de cesión de terrenos de construcción colectiva. En la actualidad existen diferentes formas de cesión de suelo de construcción colectiva, que se pueden dividir en las siguientes modalidades: En primer lugar, la cesión de derechos de uso de suelo de construcción colectiva. El propietario colectivo de la tierra transfiere los derechos de uso de la tierra para la construcción colectiva durante un cierto período de tiempo a los usuarios de la tierra y recauda los ingresos de la tierra de los usuarios en una sola suma. Los usuarios de la tierra obtienen los derechos de uso de la tierra de construcción colectiva transferidos de manera similar a la transferencia de los derechos de uso de la tierra de propiedad estatal. Este método ha recibido el apoyo unánime de los usuarios de la tierra porque puede obtener derechos de uso de la tierra estables y a largo plazo y facilitar la financiación. El segundo es el arrendamiento de derechos de uso de suelo para construcción colectiva. La diferencia entre este método y el primero es que los ingresos por la tierra no se recaudan de una sola vez, sino en lotes en forma de pagos regulares de alquiler. Este método se utiliza ampliamente en proyectos piloto en varios lugares, principalmente porque los propietarios esperan obtener ingresos estables y a largo plazo sobre la tierra y evitar problemas de ingresos que son difíciles de resolver con una transferencia única de acciones. El tercero es invertir en los derechos de uso del suelo de construcción colectiva como acciones o valoraciones. Los propietarios colectivos fijan el precio de los derechos de uso de la tierra para la construcción colectiva dentro de un cierto período de tiempo, invierten en la empresa en forma de aportación de capital o acciones y reciben dividendos basados en la aportación de capital o acciones. Los usuarios de la tierra obtienen los derechos de uso de la tierra. el terreno de construcción colectiva a un precio fijo. Este enfoque es común en la reforma empresarial de municipios y aldeas. Por un lado, resuelve el problema de los usuarios de la tierra que desean obtener derechos de uso de la tierra a largo plazo para obtener financiación y, por otro lado, también garantiza que los propietarios de la tierra puedan obtener ingresos más estables. El cuarto es la sustitución de los derechos de uso de la tierra. Por ejemplo, la ciudad de Kunshan, provincia de Jiangsu, aunque adoptó el método anterior, también exploró el método de intercambio de derechos de uso de la tierra, es decir, "la tierra recuperada por el terreno de construcción de la empresa original se puede intercambiar con el terreno de construcción recién agregado y otras áreas". ". Aunque este método aún se encuentra en la etapa inicial de la teoría, es razonable y sin duda aliviará la presión de los terrenos de nueva construcción sobre los indicadores de uso del suelo y es digno de promoción.
(3) Las entidades de transferencia están diversificadas y las relaciones económicas del suelo son complejas. En línea con la diversificación de las entidades de inversión en el desarrollo económico, las entidades que participan en la cesión de terrenos de construcción colectiva también muestran una tendencia de desarrollo diversificada. Los cedentes y arrendadores incluyen propietarios de tierras como municipios (ciudades), aldeas y organizaciones económicas colectivas; Los cesionarios incluyen no sólo a los miembros internos de las organizaciones económicas colectivas, sino también a otras organizaciones económicas colectivas y otras entidades económicas.
(4) Existen varios tipos de terrenos transferidos, pero la mayoría son terrenos destinados a la producción y operación. Los tipos de terreno involucrados en la transferencia de terrenos de construcción colectiva incluyen terrenos residenciales para agricultores, terrenos de producción industrial y terrenos comerciales. Existen muchos tipos de suelo de desarrollo inmobiliario en algunos casos, pero principalmente se trata de suelos destinados a la producción y explotación.
(5) La cantidad en circulación es directamente proporcional al nivel de desarrollo económico. La cesión de suelos de construcción colectiva se ve directamente afectada por el desarrollo social y económico. En las zonas económicamente subdesarrolladas, la transferencia de tierras de construcción colectiva es dispersa y espontánea, en pequeña escala y en pocas formas, los agricultores alquilan principalmente casas y montan puestos en los mercados. En las zonas con un desarrollo económico moderado, además del alquiler de casas, la mayor parte de los terrenos de construcción colectiva son transformados y reorganizados por empresas municipales y rurales, utilizando fábricas y sitios de producción para promover la transferencia de tierras en las zonas económicamente desarrolladas y la transferencia de la construcción colectiva; La tierra se ha convertido en una organización económica colectiva rural. La gestión multiforma y a gran escala de la tierra como organización de activos implica principalmente la transferencia directa y el arrendamiento de derechos de uso de la tierra para la construcción colectiva.
(2) El principal modelo de gestión de las áreas piloto de transferencia de terrenos de construcción colectiva
De acuerdo con el alcance de la planificación del terreno de construcción urbana determinado por el plan general de uso del suelo, cada área piloto ha formulado la transferencia. y políticas de gestión respectivamente, se pueden dividir a grandes rasgos en tres modos de gestión.
(1) El modelo de “convertir el poder en beneficio”. El modelo de "transferencia y beneficio de derechos" se refiere a un modelo de gestión en el que la propiedad de los terrenos de construcción colectiva se transfiere al Estado cuando se transfieren los terrenos de construcción colectiva y se completan los procedimientos de transferencia o arrendamiento de terrenos de propiedad estatal. los ingresos recaudados pertenecen a la organización económica colectiva, es decir, la implementación de derechos de propiedad de "misma propiedad", mercado unificado”. Ningbo, Wenzhou y Changzhou básicamente adoptan este modelo.
(2) Modelo “Protección de derechos y distribución de beneficios”. El modelo de "protección de derechos y participación en las ganancias" se refiere a un modelo de gestión en el que los derechos colectivos de uso de la tierra se transfieren, alquilan, invierten en acciones y operan conjuntamente dentro de un cierto período de tiempo, imitando el uso pagado de la tierra de propiedad estatal, y dejando la mayor parte de las ganancias de la tierra a organizaciones económicas colectivas. Shanghai Jiading, Anhui Wuhu, Guangdong y otras provincias y ciudades han adoptado este enfoque. Esta teoría sostiene que la propiedad colectiva de la tierra y la propiedad estatal de la tierra son iguales en estatus legal civil, y que los derechos de propiedad son suficientes y deben ser tratados por igual. Por lo tanto, bajo la premisa de que no viola el plan general de uso de la tierra y el plan de construcción urbana y rural, y no afecta el área básica de protección de las tierras agrícolas, los derechos de uso de la tierra de construcción colectiva se pueden ingresar directamente al mercado sin cambiar la tierra. propiedad. Una vez que estas tierras ingresan al mercado, la naturaleza de la propiedad colectiva permanece sin cambios y los beneficios de la tierra obtenidos por el colectivo pueden distribuirse entre el Estado y el colectivo, por lo que se denomina "protección y participación de derechos".
(3) Un modelo de trato diferenciado dentro y fuera del ámbito de planificación. Este modelo significa que los terrenos de construcción colectiva dentro de las áreas de planificación urbana y las áreas de planificación urbana se transfieren en forma de "transferencia de derechos y beneficios", y los terrenos de construcción colectiva fuera de las áreas de planificación se transfieren en forma de "protección de derechos y transferencia de beneficios". ". Ciudades como Hangzhou y Huzhou han adoptado este modelo.
Tres.
El contenido principal del Documento No. 71
El Documento No. 71 reitera las disposiciones legales y políticas existentes sobre terrenos rurales de construcción colectiva y requiere una implementación estricta.
(1) Implementar estrictamente el sistema de control del uso del suelo. Algunos lugares convierten ilegalmente tierras agrícolas en tierras de construcción y aprueban ilegalmente tierras de construcción, principalmente porque no implementan estrictamente el sistema de control del uso de la tierra especificado en la Ley de Gestión de Tierras. Con este fin, el Documento No. 71 reitera en primer lugar la necesidad de implementar estrictamente el sistema de control del uso de la tierra, que es el núcleo del sistema más estricto de gestión de la tierra. Las unidades y las personas que usan la tierra deben usar la tierra estrictamente de acuerdo con los propósitos determinados en el plan general de uso de la tierra. La planificación y gestión del uso de la tierra son competencias estatales. Violar la planificación y cambiar el uso de la tierra sin aprobación es ilegal. Cualquier experimento y exploración que involucre el sistema de gestión de la tierra no debe violar el sistema nacional de control del uso de la tierra.
(2) Regular estrictamente los terrenos de construcción de propiedad colectiva de los agricultores. Para establecer empresas municipales, instalaciones públicas y empresas de bienestar público de las aldeas municipales (ciudades) y residencias de los aldeanos rurales, se pueden utilizar tierras de propiedad colectiva de los agricultores y los procedimientos de aprobación deben completarse de conformidad con la ley. Las tierras rurales sólo pueden asignarse a los aldeanos de la misma aldea, y los residentes urbanos no pueden comprar tierras familiares, residencias de agricultores o "pequeñas casas con derechos de propiedad" en las zonas rurales.
(3) Controlar estrictamente la escala de suelo de construcción colectiva rural. Está estrictamente prohibido ampliar la escala de terrenos de construcción colectiva sin autorización bajo varios nombres, y restringir claramente los proyectos piloto de transferencia de derechos de uso de terrenos de construcción colectiva, vincular el aumento y la disminución de la concentración parcelaria y vincular el aumento y la disminución de las zonas urbanas y terreno rural edificable.
(4) El acto ilegal de "arrendar en lugar de expropiación" para convertir tierras agrícolas en tierras agrícolas está estrictamente prohibido y se investiga severamente. El "arrendamiento en lugar de expropiación" es la principal forma de uso ilegal de la tierra en las zonas rurales. Para frenar esta tendencia ilegal, el 11 de diciembre de 1999 se promulgó el Documento No. 2000. 71 exige una investigación estricta y un castigo de la conducta de "expropiación de tierras mediante alquiler", y aclara que si el personal de la agencia estatal aprueba la construcción de "expropiación de tierras mediante alquiler", deben ser considerados legalmente responsables de la concesión ilegal de tierras a unidades e individuos; ocupar terrenos mediante el "cobro de alquileres" sin autorización Aquellos que construyen terrenos ocupados ilegalmente deben rendir cuentas.
(5) Estricta aplicación y supervisión de la ley territorial. El Ministerio de Tierras y Recursos debe trabajar con los departamentos de desarrollo y reforma, supervisión, agricultura, construcción y otros para hacer cumplir estrictamente la aplicación y supervisión de las leyes territoriales de acuerdo con las leyes, reglamentos y disposiciones pertinentes de gestión de tierras, y detener resueltamente la ocupación ilegal de tierras agrícolas. para construcciones no agrícolas.
Además, el Documento N° 71 también propuso nuevas medidas para administrar estrictamente los terrenos de construcción colectiva rural, es decir, fortalecer la vinculación departamental. Se trata de una medida importante para frenar eficazmente las actividades ilegales en tierras rurales. Por esta razón, el Documento No. 71 enfatiza la necesidad de fortalecer la coordinación interdepartamental y requiere que los departamentos relevantes restrinjan estrictamente los proyectos de construcción colectiva rural que no hayan obtenido procedimientos legales de uso de la tierra en términos de aprobación de proyecto, permiso de planificación, registro de derechos de propiedad, préstamo. desembolso, registro de empresa, etc. Para proyectos de construcción que no hayan obtenido procedimientos legales de uso de suelo, el departamento de desarrollo y reforma no manejará los procedimientos de aprobación del proyecto, el departamento de planificación no manejará los procedimientos de permiso de planificación de construcción, el departamento de construcción no emitirá licencias de construcción, la energía eléctrica y los departamentos municipales no proporcionarán electricidad, agua, ventilación, terrenos ni recursos. Los departamentos de gestión no pueden aceptar solicitudes de registro de tierras, los departamentos de bienes raíces no pueden manejar los procedimientos de registro de propiedad de viviendas y las instituciones financieras no pueden otorgar préstamos. Si los procedimientos de aprobación de conversión de tierras agrícolas no se completan de conformidad con la ley y las tierras agrícolas se ocupan para establecer una empresa, el departamento industrial y comercial no las registrará. Al mismo tiempo, la Oficina Estatal de Inspección de Tierras estacionada en áreas locales también debe fortalecer la supervisión de la implementación del sistema de responsabilidad de objetivos de protección de tierras agrícolas del gobierno local y fortalecer la supervisión de la implementación del sistema de responsabilidad de aplicación de la ley de tierras del gobierno local.
Para salvaguardar aún más los derechos e intereses legítimos de los agricultores sobre la tierra, el Ministerio de Tierras y Recursos está estudiando activamente mecanismos a largo plazo y trabajará con los departamentos pertinentes en función de la nueva situación de la economía rural y desarrollo social y cambios sobre la premisa de la planificación general del uso de la tierra y el fortalecimiento del control de uso. A continuación, realizaremos una investigación en profundidad sobre políticas y medidas para mejorar la gestión y transferencia de tierras de construcción colectiva, como empresas municipales y residencias de agricultores. El Ministerio de Finanzas trabajará con los departamentos pertinentes para estudiar el método de coordinación del uso de los ingresos de la tierra urbana y rural.
4. Cuestiones a las que se debe prestar atención en el trabajo piloto de cesión de terrenos de construcción colectiva.
En comparación con las tierras agrícolas, las tierras de construcción colectiva tienen enormes beneficios comparativos. Si no se restringen las condiciones y el alcance de la transferencia de terrenos de construcción colectiva, esto conducirá sin duda a la expansión artificial de los terrenos de construcción colectiva y a la reducción de las tierras agrícolas. Por lo tanto, se debe prestar atención a las siguientes cuestiones durante el proceso de circulación en las áreas piloto:
(1) Las tierras cultivadas deben estar estrictamente protegidas. La transmisión debe ser del stock de terrenos de construcción colectiva. No se permite convertir terrenos agrícolas en terrenos de construcción, ni se permite la transmisión directa de terrenos agrícolas.
(2) Cumplir planes y planes. El cumplimiento de los requisitos del plan general de uso de la tierra y del plan anual de uso de la tierra son condiciones necesarias para la transferencia de los derechos de uso de los terrenos de construcción colectiva de los agricultores. Dentro de los ámbitos de planificación urbana y urbana, también debe cumplir con la planificación urbana y la planificación de la construcción de aldeas. Si no se ajusta al plan, no será transferido.
(3) Debe restringirse estrictamente la transferencia y el uso de terrenos de construcción colectiva. Si no se permite la transferencia para desarrollo de propiedad comercial.
(4) Prestar atención a proteger los intereses de los agricultores. Para proteger los intereses de los agricultores, se debe prestar atención a la estandarización de los procedimientos de transferencia y la distribución de los ingresos de la transferencia.
(5) Fortalecer la gestión de la cesión de terrenos de construcción colectiva. Los departamentos de gestión de tierras y recursos deben fortalecer la orientación, gestión, supervisión y servicios para la transferencia de derechos de uso de tierras de construcción colectiva, y prohibir estrictamente las transferencias ilegales e ilegales.